习近平总书记指出，我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用。
故而处理好党的领导与人大在立法中的主导作用的关系至关重要。化解利益相关者冲突或分歧。
（二）决策能力 决策能力是决策者所具有的参与决策活动、进行方案选择的技能和本领。尽管全国人大和地方人大每届都在开展立法规划工作，但立法规划的作用是有限的，并没有得到严格的落实。虽然我国宪法和法律赋予人大主导立法的法定地位和资格，但在实践中，人大在制定立法规划、起草法案、提出法律议案、审议法案等立法过程中能否充分行使职权，在立法决策中是否拥有主要话语权，以及对立法的结果是否具有事实上的决定权，无不与其立法能力息息相关。在立法的准备阶段，立法论证重点在于论证立法的必要性与可行性，立法前评估是主要的路径和方法。[58]在我国行使立法权的国家机关是人民代表大会及其常委会，它是由人民选举产生的人大代表组成，人大代表除了行使立法权外，还有重大事项决定权、人事任免权以及监督权，人大代表实行兼职制和任期制。
[43]朱宁宁：全国人大常委会法制工作委员会第二次记者会透露：目前我国现行有效法律二百七十四件，载《法制日报》2019年10月19日，第04版。这样的开放性权力结构，倘若没有严格的实体与程序规则的制约，其他权力很容易扩张并侵蚀人大的权威，直接影响人大权力运行的效力和成果，人大在法律上的地位必被撕裂，立法能力无法彰显，因此，宪法性文件有必要进一步明确权力具体如何发挥作用，如何保障这些作用的发挥以及如何限制权力的扩张，同时，根据现行规定，强化对一府两院两委以及由人大决定和任免的公务员的监督，通过质询权、罢免权将监督权做实。[13]例如，下表中【例1】田永案判决与【例7】指导性案例第38号的田永案就因裁剪的时间不同而在内容和形式上都有不同。
[30]因此，高校的行为如何定位，法解释有着很大的作用空间。有关此点, 正文的判例目录部分也做了同样的说明。最高法院从解释规章第54条第5项所列举事项入手，对其适用范围进行了确定。对此，法院认为高校无正当理由不公布考试成绩，不允许查阅考卷，应承担举证不能的法律后果，作为学生的上诉人补考成绩应视为合格。
因此，后者行政职权的内容就不属于高校的自主权。（一）判例的基本状况 自田永案为开端，至今已经产生了大量以高校为被告的行政诉讼案件，本文在下列条件的限定中，将相关判决纳入考察视野： 其一，发布者因素的考虑，体现为最高人民法院司法判断意志的案例。
【例2】二审判决也支持了一审的观点，认为校规第13条对考试作弊者不授予学士学位的规定，符合社会公知的学术评价标准，亦是高等学校行使教育管理自主权的体现，并不违反《中华人民共和国学位条例》第4条的规定，由此，将依据高校自主权制定的违反考试作弊的校规内容成为学位授予的要件事项，纳入了行政权的内容之中。如果着眼于高校的内部关系看，高等学校与其学生的关系是属于法人的团体与其内部构成员之间的关系，而非行政机关依据行政权管理社会成员这种外部关系。【例6】指出，就立法本意而言，第（五）项所称的‘剽窃、抄袭他人研究成果，系指高等学校学生在毕业论文、学位论文或者公开发表的学术文章、著作，以及所承担科研课题的研究成果中，存在剽窃、抄袭他人研究成果的情形，而在校研究生提交课程论文，属于课程考试的一种形式，即使其中存在抄袭行为，也不属于该项规定的情形。田永案判决把教育自主权的校规排除在行政职权依据的范围之外。
[16]该判例在判决要旨部分指出：高等学校有权依照《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第25条的规定，在不与上位法相突的情况下，结合本校实际情况，制定学位授予工作细则。《中华人民共和国学位条例》第8条规定：学士学位，由国务院授权的高等学校授予。对此，本文确定了《最高人民法院公报》和《中国行政审判案例》[12]所载案例以及指导性案例为分析对象。在这一环节的判断方式方面，最初判决是通过法条中明示的文字表述方式来确定具体的行政主体，但是，在判例的作用之下，后续的判决未止步于这种形式性判断方法。
《教育法》《学位条例》正是作为授权根据的法律和法规。因此，本文将以重新解读这一标志性判例为出发点。
但是，当【例2】一审判决将考试作弊与成绩评定等事项纳入到学士学位授予的行政职权的内容中后，构成了行政职权对是否授予学士学位的（消极）要件，可以发现，这里的自主办学权的属性则与原本的自治性定位发生脱离，变成了行使该项行政职权的内容，成为制定介入性校规的根据。尽管判决本身只针对个案作出判断，但当判决具有判例的功能后，其规范性所影响的是同类案件的同案适用。
一是救济的必要性，二是法规范授权条款的作用。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。[29] 有关此问题的探索方面, 也可以查阅到很多法解释论之外, 着重于新制度建设方面的文献, 例如借鉴大陆法系的公务法人制度, 将高等学校定位于公务法人的主张, 参见马怀德：《公务法人的问题研究》, 载《中国法学》2000年第4期。概括而言，这是裁量范围之内的自由，只要不违反授权规定，即为合法。文章来源：《中国法学》2018年第4期 进入专题： 高校校规 高校诉讼 规范性文件 行政规定 。此案判决非常值得关注。
顺便而言，从这个意义上看，二元规范结构论还只是一个形式性的解释规则，其只能针对成文法的文字进行解释，而并不能用于实质性地判断成文法规范表现的内容是否具有正当性。这种解释方式不仅将高校颁发毕业证和学位证的行为纳入了行政权领域，而且将更多种类的高校行为剥离出高校法人本身纳入行政权领域。
从该判决所载内容看，【例6】中原被告之间没有对高校作为行政诉讼被告是否适格，其所作出的被诉开除学生学籍的行为是否属于行政行为进行争议，且也未见法院对此进行论证。田永案判决引发了有关《行政诉讼法》的多项适用问题，本文关注的是判决中对于校规的定位，因此，仅仅在涉及此问题范围中的事项展开讨论。
这里需要强调的是，如仅仅在《高等教育法》上述规定范围内考察，那么从法人的法律属性出发，并不能推导出其具有行政权主体的属性。该办法赋予学位授予单位在不违反《中华人民共和国学位条例》所规定授予学士学位基本原则的基础上，在学术自治范围内制定学士学位授予标准的权力和职责，华中科技大学在此授权范围内将全国大学英语四级考试成绩与学士学位挂钩，属于学术自治的范畴。
四、判例的结果特征 （一）允许行政权的无边界扩张 1.判例中行政权的扩张方式 作为法人的高校，其原本自主管理的内部秩序正通过适用《行政诉讼法》的方式，逐步从法人内部分离出去，转变为行政权直接的构成部分，并由此将校规也纳入了行政权的体系之内。依据《高等教育法》，高校与其内部构成员之间的关系，由高校自身制定的章程来具体规范（第27条），而章程的法定内容之一就是内部管理体制（第28条第6项）。最高人民法院提审后作出（2011）行提字第12号行政判决书。从字面上看，无论是不相抵触还是不违背，要求的都是校规不得与法规范相矛盾，否则因法规范优位，校规的相应部分归于无效。
之后的判决显示，即使没有任何的文字规定，被诉行为也同样无争议地认为属于法规范授权的行政行为，从而将此扩张成为对高校进行行政诉讼可以当然运用的一般适用性方式。指导性案例则并存了这两种方式。
该法第30条第1款规定高等学校自批准之日起取得法人资格。本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。
高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高校的被诉行为因可以适用法规范授权条款而成为行政行为，作出该行政行为的高校便在相应领域成为行政主体。
此文作为对指导案例38号的解读文献, 在2016年的时点仍然指出该案在1998年判决时所遇的判断困难。这时期内, 张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》, 中国政法大学出版社1991年版, 第101页提到了从事教育的事业单位, 但这里是否包含高校在内则并无进一步解析。属于高校的自主权范围的有关学位授予要件的内容，须以《学位条例暂行实施办法》为根据。在这种法律关系中，学生与法规范授权的高校之间的关系，已经不同于《教育法》和《高等教育法》设定的基于高校章程建立的内部法律关系，而是与普通的行政法律关系一样，是行使国家行政职权的行政主体与行政相对人之间的关系，是不同于高校内部法律关系的外部属性的法律关系。
为了简明的目的, 本文以下引注该案例集时, 采用简称行例加卷号-案例号, 页码的引注方式。摘要: 高校行政诉讼在通过法规范授权条款将高校的行为纳入了行政行为范围的同时，对相应校规也作了定位，形成了介入性校规和自主性校规两个类型。
本文对此不进行讨论, 暂且将其定位于行政法规。本文将这种校规简称为介入性校规，以作为自主性校规的对称概念。
[3]由此引出的问题是，当校规成为司法审查的对象时，在校规与国家行政权，以及校规与高校之间的关系之中，各个司法判决对校规是如何定位以及是否有不同的定位?由此形成的法律判断框架是什么?这些不同的定位结果对于高校本身法律地位的影响是什么? 本文着眼于我国行政诉讼和高等教育的实定法体系，从整理和分析相关的判例入手，厘清司法权对校规的不同定位造成的对高校法律属性的影响及其生成机制，为进一步的高校体制改革提供基础性论证思路。从案件所适用的《教育法》第21、22条和《学位条例》第8条所使用的国家实行……制度经国家批准或由国务院授权等条款语句的表述来确定颁发毕业证、学位证是属于大学代表国家行使行政权力。
